A Federação.

A tripartição dos poderes

 

1. a forma de estado. conceito. 2. forma unitária. a forma unitária descentralizada. 3. forma composta. definição. espécies. 4. a forma federativa: conceito. principais características. repartição de competências. principais atributos da unidade federada. federação dualista e cooperativa. 5. federação e estado regional. 6. o princípoio da tripartição dos poderes. 7. o desenvolvimento teórico. 8. a concepção kelsiana. 9. funções típicas e atípicas. 10. concepção funcional e concepção orgânica. 11. a crítica da tripartição dos poderes. Bibliografia. Fontes.

 

 

 

 

 

1. Forma de Estado. Conceito – Por forma de Estado, entendemos a maneira pela qual o Estado organiza o povo e o território e estrutura o seu poder relativamente a outros poderes de igual natureza (Poder Político: soberania e autonomia), que a ele ficarão coordenados ou subordinados.

Desconcentração – Há desconcentração quando se transferem para diversos órgãos, dentro de uma mesma pessoa jurídica, competências decisórias e de serviços, mantendo tais órgãos relações hierárquicas e de subordinação.

Descentralização – Verifica-se “quando há transferência de atividade administrativa ou, simplesmente, do exercício dela para outra pessoa, isto é, desloca-se do Estado que a desempenharia através de sua Administração Central, para outra pessoa, normalmente pessoa jurídica”. Assim, a descentralização administrativa implica a criação, por lei, de novas pessoas jurídicas, para além do Estado, às quais são conferidas competências administrativas.

Michel Temer: “Descentralizar implica a retirada de competências de um centro para transferi-las a outro, passando elas a ser próprias do novo centro. Se se fala em descentralização administrativa quer-se significar a existência de novos centros administrativos, independentes de outros. Se a referência é descentralização política, os novos centros terão capacidade política”.

2. A forma unitária. DefiniçãoDarcy Azambuja: “O tipo  puro do Estado Simples é aquele em que somente existe um Poder Legislativo, um Poder Executivo e um Poder Judiciário, todos centrais, com sede na Capital. Todas as autoridades executivas ou judiciárias que existem no território são delegações do Poder Central, tiram dele sua força; é ele que as nomeia e lhes fixa as atribuições. O Poder Legislativo de um Estado Simples é único, nenhum outro órgão existindo com atribuições de fazer leis nesta ou naquela parte do território”.

Principais características da forma unitária:

a) a centralização política: as atribuições fundamentais (governo, administração) dependem de um núcleo de autoridade geralmente assentado na capital;

b) embora elas sejam válidas em todo território, a formação das leis é expressão do centro;

c) existe um só órgão legislativo com jurisdição nacional;

d) o exercício da jurisdição incumbe a um poder relativamente centralizado, mesmo que disseminado por todo o país;

e) o regime político se exprime por meio de uma só constituição, os ‘estados’ ou províncias carecem de órgãos legislativos propiamente ditos.

A forma unitária descentralizada – O Estado descentralizado não pode ser confundido com o  Estado federal. A descentralização se restringe geralmente à ordem administrativa, sem implicar necessariamente num fraccionamiento do poder político central. Por razões de eficiência, algumas competências são transferidas às seções territoriais, sem criar, contudo, distintos ordenamientos jurídicos, instâncias jurisdicionais, poderes legislativos, etc.

3. A forma composta. Definição – Na forma composta, o Estado é sempre um, ou pelo menos, assim se apresenta na vida internacional, admitindo, porém, que mais de um poder atue, de maneira harmoniosa, sobre o seu território.

Espécies – São consideradas formas compostas de Estado:

a) as Uniões (pessoal, real e incorporada);

b) as Confederações;

c) as Federações.

 

As Uniões: estas foram próprias do período monárquico, e, com o enfraquecimento deste, já não oferecem interesse. As uniões originaram-se das circunstâncias políticas e sociais então vigentes, e, desapareceram.

A União Pessoal: apresenta um único monarca. Distintos Estados gozam de autonomia no plano interno e externo, sem vínculo político, exceto o fato de terem o mesmo monarca. Ex: Portugal e Espanha sob a dinastia Habsburgo.

A União Real: embora cada Estado continue tendo autonomia interna, a vida internacional é comum, sob o poder de um só  monarca. Ex: Suécia e a Noruega (de 1814 a 1904) e a Áustria e a Hungria (do séc. XVII até 1918).

A União Incorporada: Estados desaparecem para constituir um terceiro, o que significa a criação de um novo Estado. Os antigos reinos da Inglaterra, Escócia e Irlanda, eram independentes, passando posteriormente a formar o Reino Unido (1707).

As Confederações:

a) formam mediante um Pacto entre Estados (Dieta) e não mediante uma Constituição;

b) são uma União permanente de Estados Soberanos que não perdem esse atributo;

c) têm uma assembléia constituída por representantes dos Estados que a compõe;

d) não se apresentam como um poder subordinante, pois, as decisões de seus órgãos deliberativos só são válidas quando ratificadas pelos Estados Confederados;

e) cada Estado permanece com sua própria soberania, o que outorga a Confederação um caráter de instabilidade devido ao Direito de Separação (secessão).

4. A forma federativa. Conceito de federaçãoPinto Ferreira: "O Estado Federal é uma organização formada sob a base de uma repartição de competências entre o governo nacional e os governos Estaduais, de sorte que a União tenha supremacia sobre os Estados-Membros e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma União".

Pedro Nunes: Federação é a "união de várias províncias, Estados particulares ou unidades federadas, independentes entre si, mas apenas autônomas quanto aos seus interesses privados, que formam um só corpo político ou Estado coletivo, onde reside a soberania, e a cujo poder ou governo eles se submetem, nas relações recíprocas de uns e outros."

As Federações são unidades de divisões históricas, geográficas e político-administrativas de uma só Nação. Une-se pelo pacto federativo que expressa a vontade nacional que é permanente e indissolúvel.

Principais características:

a) Distribuição do poder do governo em dois planos harmônicos (federal e provincial). Há feixes distintos de atuação. O governo federal exerce todos os poderes que expressamente lhe foram reservados na Constituição Federal, poderes esses que dizem respeito às relações internacionais da União ou aos interesses comuns das Unidades Federadas. Os Estados-Membros exercem todos os poderes que não foram expressa ou implicitamente reservados à União, e que não lhes foram vedados na Constituição Federal. Somente nos casos definidos de poderes concorrentes, prevalece o principio da superioridade hierárquica do Governo Federal;

b) Sistema Judiciarista, consistente na maior amplitude e competência do poder judiciário, tendo esse, na sua cúpula, um Supremo Tribunal Federal, que é órgão de equilíbrio federativo e de segurança da Ordem Constitucional;

c) Composição bicameral do Poder Legislativo, realizando-se a representação nacional na câmara dos deputados e a representação dos Estados-Membros do Senado Federal sendo esta última representação rigorosamente igualitária;

Constância dos princípios fundamentais da Federação e da Republica, sob as garantias da imutabilidade desses princípios, da rigidez Constitucional e do instituto da Intervenção Federal.

Princípio da subsidiariedade – É o postulado que justapõe a divisão horizontal de poderes – geralmente referida apenas como separação dos poderes – uma divisão vertical, segundo a qual o Estado deve ser organizado de tal forma “que cada tarefa governamental seja atribuída à menor e mais local unidade de governo capaz de realizá-la”. Foi expresso de forma clássica por Thomas Jefferson, nestes termos:

“Devemos... dispor nosso governo na forma de (1) uma república federal geral, para tudo o que se referir a temas federais e externos; (2) do Estado, para tudo o que se referir exclusivamente aos nossos cidadãos; (3) as repúblicas dos condados, para os deveres e preocupações do condado; e (4) as repúblicas dos distritos, para as pequenas mas numerosas e interessantes preocupações da vizinhança. Assim, no governo, bem como em qualquer outro assunto da vida, é somente através da divisão e subdivisão de tarefas que todos os assuntos, grandes e pequenos, podem ser administrados até a perfeição”.

Repartição de competências – A repartição de competências entre os distintos níveis de governo da Federação segue, em geral, dois grandes modelos:

modelo americano – técnica das competências enumeradas e remanescentes: Na federação americana a União detém as atribuições enumeradas pela Constituição, restando ao estado os poderes reservados ou residuais.

modelo alemão – técnica das competências concorrentes: Na República Federal Alemã coexistem dois segmentos: o da legislação exclusiva da União e o da legislação concorrente ou comum, uma competência mista, explorada tanto pela União quanto pelos Landers (Estados), segundo normas constantes da Lei Fundamental alemã (Constituição Federal).

Principais atributos da Unidade Federada – Não há verdadeira federação quando o Estado-membro ( no caso do Brasil, o Estado-membro, o Distrito Federal e o Município) é privado de qualquer das seguintes faculdades:

a) Auto-organização:

 José Afonso da Silva: “A auto-organização é, pelo visto, o primeiro elemento da autonomia estadual e se concretiza na capacidade de dar-se a própria Constituição”.

Entretanto, como ressalva Luiz Alberto David Araújo, “fica garantida a liberdade de auto-organização, a seu modo, de cada vontade parcial, desde que respeitados certos princípios enumerados ou mencionados na Carta Federal”.

“vontade parcial” é o modo como o autor se refere às Unidades Federadas (expressão da vontade de uma parte do povo) em oposição a vontade geral, corporificada pela União.

b) Autogoverno:

O segundo aspecto inerente à autonomia dos entes estatais brasileiros diz respeito à capacidade de autogoverno, tendo-se em vista que a cada qual destes é dada a prerrogativa de se fazer representar por pessoas escolhidas dentre aquelas que habitam os seus respectivos territórios (circunscrição eleitoral).

Desta forma, cada estado ou município possui representantes escolhidos pelos seus eleitores, sem que haja qualquer vínculo de subordinação entre estes e o representante da União.

c) Auto-administração:

As Unidades  Federadas se auto-administram no sentido de exercerem livremente as competências que lhes são confiadas pela Constituição Federal.

d) Autonomia financeira:

É a capacidade de prover, a expensas próprias, as despesas públicas. Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho,

“A existência de real autonomia depende da previsão de recursos, suficien tes e não sujeitos a condições, para que os Estados possam desempenhar as suas atribuições”.

Federação dualista ou cooperativa – Os Estados Unidos eram, até o advento do novo federalismo, a partir dos anos trinta, o paradigma do federalismo dualista, no qual cada um dos dois níveis de governo – União e Estados – exerciam as suas competências de forma independente.

Com o declínio do federalismo clássico ou dual, entra em cena o federalismo cooperativo, no qual algumas das atribuições mais importantes do Estado são exercidas mediante a cooperação dos distintos níveis de governo, geralmente no exercício de competências comuns. Um dos primeiros modelos de federalismo cooperativo é a República Federal Alemã.

5. Federação e Estado Regional – A meio caminho entre o Estado unitário e o federal há o chamado “Estado de Autonomias” ou “Estado regionalizado”, pelo qual existe um Estado uno, mas com forte tendência – articulada constitucionalmente – a descentralização de uma substancial parcela de poder em favor das unidades regionais, que, deste modo, recebem não só atribuições administrativas, mas também, legislativas e jurisdicionais.

As principais diferenças entre o Estado Federal e o Estado Regional são as seguintes:

a) No Estado Federal, cada Estado federado elabora livremente a sua Constituição; no Estado Regional, as regiões autônomas elaboram o seu estatuto político-administrativo, mas este tem de ser aprovado pelos órgãos centrais do poder político;

b) no Estado Federal, os Estados federados participam, através de representantes seus, na elaboração e revisão da Constituição Federal; no Estado Regional, não está prevista nenhuma participação específica das regiões autônomas, através de representantes seus, na elaboração ou revisão da Constituição do Estado;

c) no Estado federal, existe uma segunda Câmara Parlamentar, cuja composição é definida em função dos Estados federados; no Estado Regional, não existe qualquer segunda Câmara Parlamentar de representação das regiões autônomas ou cuja composição seja definida em função delas.

6. O princípio da tripartição dos poderes – É o preceito segundo o qual o Estado atua por meio de três poderes distintos, mas harmônicos e limitados entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Diz-se que os poderes estatais são interdependentes ou limitados entre si porque “o exercício de poder por qualquer dos três ramos do governo federal é limitado de várias formas pelos poderes concedidos aos demais ramos, estabelecendo, assim, o princípio de controle mútuo”.

7. O desenvolvimento teórico – O primeiro esboço da moderna doutrina da tripartição dos poderes nos foi legado pelo filósofo inglês John Locke (1632-1704) que, tomando como parâmetro Inglaterra de seu tempo, dividiu o poder do Estado em três ramos: o Legislativo, o Executivo e o Federativo. Ao Legislativo incumbia fazer as leis e delegar a execução da justiça. O Executivo, por seu turno, dividia-se em dois corpos: o Executivo propriamente dito, e o Federativo, que dizia respeito às relações com outras nações, estados ou pessoas estrangeiras.

Foi somente em 1748 que um admirador da Inglaterra, o magistrado e philosophe francês  Charles de Secondat, barão de Montesquieu, daria a divisão dos poderes sua formulação claśsica.  No seu livro "De L’Espirit des Lois", ele reconhecia na “constituição da Inglaterra” a existência de três poderes, apresentando cada um deles funções intrínsecas e inconfundíveis. Mesmo admitindo que estas funções fossem confiadas a um só órgão, preconizava, porém, que fosse o Estado separado em três ramos, cada qual com sua função determinada.

Aliás, foi ele que daria a divisão dos poderes o seu fundamento mais eloqüente, invocado sem cessar até os dias de hoje:

“Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura, o Poder Legislativo é reunido ao Executivo, não há liberdade. Porque pode temer-se que o mesmo Monarca ou mesmo o Senado faça leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Também não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver separado do Legislativo e do Executivo. Se estivesse junto com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário: pois o Juiz seria o Legislador. Se estivesse junto com o Executivo, o Juiz poderia ter a força de um opressor. Estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de principais ou nobres, ou do Povo, exercesse estes três poderes: o de fazer as leis; o de executar as resoluções públicas; e o de julgar os crimes ou as demandas dos particulares”.

Nada obstante, o conteúdo de cada função mereceria de Montesquieu uma exposição das  mais sumárias. Com efeito, ele começa por uma curiosa distinção entre o poder legislativo, “poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes” e “o poder executivo das que dependem dos direito civil”. Mas, logo adiante, ele dirá que, por meio do primeiro “o príncipe ou magistrado faz as leis por certo tempo ou para sempre e corrige ou ab-roga as que estão feitas.  Pelo segundo, faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a segurança, previne invasões. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as querelas dos indivíduos”. E conclui chamando a este último o “poder de julgar” e o outro, simplesmente, “o poder executivo do Estado”.

Desse modo, ao menos num relance, o pai da teoria da tripartição dos poderes parece perceber uma certa identidade entre as funções executiva e jurisdicional, o que, de certo modo, antecipa a teoria que outro grande pensador do Estado, o jurista austríaco Hans Kelsen desenvolverá no séc. XX.

Antes disso, contudo, o postulado de que a divisão dos poderes poderia ser um eficaz remédio contra o depotismo político se propagaria com rapidez e êxito inauditos.  Tanto assim, que nas duas últimas décadas do século XVIII ele será considerada não só como um elemento essencial ao Estado de Direito, mas também, à própria subsistência das liberdades públicas. É o que podemos depreender facilmente da leitura de textos como a Declaração de Direitos da Virgínia de 1776 e a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, promulgada pelos constituintes franceses em 1789 (art. 16).

Em um dos célebres ensaios da coletânea publicada sob o título de "O Federalista", ao comentar a Constituição norte-americana, James Madison defendeu que:

"A acumulação de todos os poderes, legislativos, executivos e judiciais, nas mesmas mãos, sejam estas de um, de poucos ou de muitos, hereditárias, autonomeadas ou eletivas, pode-se dizer com exatidão que constitui a própria tirania"

Esta mesma concepção parece sobreviver até hoje, como podemos depreender das seguintes considerações de Soares de Pinho:“(...) a adoção do sistema bicameral, seguindo a tradição do nosso direito público, permite às duas casas competentes do Congresso Nacional exercer recíproca ação frenadora, evitando excessos ou precipitações na elaboração legislativa. O mesmo ocorre em se tratando da atividade dos três poderes, cujos      abusos e extralimitações encontram os indispensáveis freios e contrapesos à disposição de cada qual e dos membros da comunidade nacional.”

8. A concepção kelsiana – Para Kelsen, o poder do Estado se manifesta pela capacidade de fazer eficaz a sua ordem jurídica. O poder é uma função do Estado, que é distribuída, geralmente, em três órgãos (poder legislativo, poder executivo e poder judiciário). Tais órgãos, que cumprem funções parciais, têm como fim último fazer valer a atuação total do "organismo" único chamado Estado: criação e aplicação do Direito A tripartição dos poderes reside, em verdade, numa bipartição de funções: criar e executar o Direito.

A função legislativa, cometida à representação nacional (Parlamento), se exprime pela criação da lei, ou seja, das normas jurídicas gerais. Essa função pode ser, positivamente, exercida pelos outros dois poderes, de maneira atípica e excepcional.  A função executiva (aplicadora) divide-se em função administrativa e judicial. A função típica dos órgãos executivo e judiciário é a de aplicar as leis, sendo que os tricunais só o farão quando instados a dirimir uma controvérsia em um caso concreto.

Os poderes executivo e judiciário só podem exercer a função legislativa, negativamente, vale dizer, por meio dos institutos do veto (executivo) e do controle jurisdicional de legalidade.

9. Funções típicas e atípicas – Como foi dito, cada um dos poderes estatais exerce funções típicas e atípicas.

A função típica é a predominante ou substancial a cada um dos poderes. Substancial, no sentido de indicar a essência mesma de um determinado poder, visto que, sem ela seria impossível distingui-lo dos demais. Desse modo, a função típica ou substancial do Poder Legislativa é a função legislativa, nesta incluída a função de controle externo da administração pública; a do Poder Executivo é a função executiva ou administrativa e a do Poder Judiciário é a função jurisdicional.

 Maurílio Maldonado: “Como fruto do desenvolvimento do princípio da separação dos poderes, e, mesmo da concepção dos regimes representativos, o parlamento passou a se caracterizar pelo exercício da dupla missão, legislar e fiscalizar, de modo que hodiernamente, não se nos afigura correto tratar o dever de fiscalizar do Poder Legislativo como exercício de função atípica. O poder-dever de controle de fiscalização conferido ao Legislativo foi amplamente consagrado na Constituição de 1988”.

Poder Legislativo:

Função típica: legislar e exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da Administração Pública;

Função atípica de natureza executiva: ao dispor sobre sua organização, provendo cargos, concedendo férias, licenças a servidores etc.;

Função atípica de natureza jurisdicional: o Senado julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade.

 

Poder Executivo:

Função típica: prática de atos de chefia de Estado, chefia de Governo e atos de administração;

Função atípica de natureza legislativa: o Presidente da República, dispõe do direito de sanção e de veto e pode expedir medidas provisórias com força de lei ;

Função atípica de natureza jurisdicional: o Executivo julga, apreciando defesas e recursos administrativos.

 

Poder Judiciário:

Função típica: julgar (função jurisdicional), dizendo o direito no caso concreto e dirimindo os conflitos que lhe são levados, quando da aplicação da lei;

Função atípica de natureza legislativa: regimento interno de seus Tribunais;

Função atípica de natureza executiva: administra ao organizar, de conformidade com a lei, a sua secretaria e serviços auxiliares, conceder licenças e férias aos magistrados e serventuários.

 

A ação Marbury vs. Madison

“De forma muito importante, a responsabilidade governamental é exercida e obrigada pelos tribunais, através do processo conhecido como "revisão judicial", que se inicia com a decisão histórica da Suprema Corte dos Estados Unidos em 1803, na ação Marbury vs. Madison. Naquela ação, o presidente John Adams, nos últimos dias do seu mandato, nomeou William Marbury como juiz de paz no Distrito de Colúmbia. Entretanto, a 'nomeação' de Marbury (ou seja, o documento certificando sua nomeação) não lhe foi entregue e o mandato presidencial de Adams terminou. O novo presidente, Thomas Jefferson, ordenou que a nomeação não fosse entregue.

Marbury entrou então com ação na Suprema Corte dos Estados Unidos, em busca de uma ordem que obrigasse o secretário de Estado, James Madison, a entregar-lhe a nomeação. Marbury argumentou que um estatuto federal concedia à Suprema Corte o poder de exercer a jurisdição original em ações como a dele. A Suprema Corte concluiu, entretanto, que a Constituição limita sua jurisdição original a certas categorias de ações, e que a ação de Marbury não se enquadrava em nenhuma dessas categorias. Assim, a Corte afirmou que havia um conflito entre o estatuto federal, que pretendia conferir jurisdição original, e a Constituição, que pretendia negar a jurisdição original.

Como, prosseguiu a Corte, a Constituição é a 'lei suprema do país', a Constituição deve prevalecer sobre qualquer outra lei, federal ou estadual, que entre em conflito com ela. Conseqüentemente, a Corte aplicou a Constituição, ignorando o estatuto, e negou a reivindicação de Marbury por falta de jurisdição”.

10. Concepção funcional e concepção orgânica – Tanto a Constituição quanto as normas infraconstitucionais podem referir-se aos poderes estatais como funções ou como órgãos. A norma onde se lê “Chefe do Poder Executivo” é, obviamente, dirigida a uma estrutura orgânica complexa cujo ápice é a figura do Presidente da República, Governador ou Prefeito. No entanto, aquela trata do “exercício do poder executivo”, logicamente, faz referência á função. Tal distinção não é de interesse meramente acadêmica, pois, dentre outros aspectos relevantes da questão, é preciso lembrar que a concepção orgânica não considera aquela distinção entre funções típicas e atípicas que, em certos casos, pode adquirir especial importância.

A questão do controle externo da magistratura, por exemplo, pode ganhar contornos muitos distintos sob cada uma destas concepções.

11. A crítica da tripartição dos poderes:

Dalmo Dallari: "O legislativo não tem condições para fixar regras gerais sem ter conhecimento do que já foi ou está sendo feito pelo executivo e sem saber de meios este dispõe para atuar. O executivo, por seu lado, não pode ficar à mercê de um lento processo de elaboração legislativa, nem sempre adequadamente concluído, para só então responder às exigências sociais, muitas vezes graves e urgentes"

Hans Kelsen: "... é impossível atribuir a criação de Direito a um órgão e a sua aplicação (execução) a outro, de modo tão exclusivo que nenhum órgão vem cumprir simultaneamente ambas funções"

Loewenstein: "Desde o século XVIII se pratica o parlamentarismo, que não aplica o princípio da separação de poderes (...) não passa mesmo de uma simples separação de funções. E a isso se pode acrescentar que há muito exemplos de maior respeito à liberdade e à democracia em estados parlamentaristas do que em outros que consagram a separação de poderes".

Mário Brockmann: “a expressão poderes independentes permite uma interpretação abusiva da teoria ins pirada da fórmula importada, pois o que se busca  com a separação de poderes é a sua limitação mútua,  enquanto o que se obtém com a sua independência é uma lógica de expansão isolacionista. E com o isolamento podem vir a irresponsabilidade, o privilégio e o abuso”( Separação de Poderes e Controle Externo do Judiciário. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. n. 09. São Paulo: RT, 1996. p.85).

 

BIBLIOGRAFIA:

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FONTES:

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BARKER, Robert S. A Responsabilidade Governamental e seus Limites: http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0800/ijdp/ijdp0802.htm