O GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO, no uso da atribuição que, por fôrça do Ato Complementar nº 47, de 7 de fevereiro de 1969, lhe confere o § 1º do artigo 2º, do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968,
Decreta:
Artigo 1º - Êste Decreto-lei Complementar regula a instituição e o funcionamento de fundos especiais, na Administração.
Artigo 2º - Constituem fundo especial as receitas que se vinculam especificamente à realização de determinados objetivos ou serviços.
Artigo 3º - Os fundos especiais classificam-se em fundos especiais de financiamento e fundos especiais de despesa.
Artigo 4º - Constituem fundo especial de financiamento as receitas que se vinculam à execução de programas de empréstimos a entidades públicas ou privadas.
§ 1º - Os objetivos, as receitas e as normas de administração dos fundos especiais de financiamento serão fixados nas leis que os instituírem, observada a legislação que dispuser sôbre o Sistema de Crédito do Estado.
§ 2º - As dotações dos fundos especiais de financiamento serão consignadas em códigos locais, próprios, no Orçamento do Estado.
Artigo 5º - Constituem fundo especial de despesa as receitas que se vinculam à realização de objetivos ou serviços de órgãos considerados unidades de despesa.
Parágrafo único - Os fundos especiais de despesa somente poderão ser instituidos nos órgãos da Administração Centralizada.
Artigo 6º - Constituem receitas dos fundos especiais de despesa:
I - receita industrial e outras de natureza não tributária, auferidas pela prestação de serviços ou fornecimentos de bens;
II - Contribuições de pessoas físicas ou jurídicas de Direito Privado;
III - contribuições de entidades internacionais;
IV - multas de natureza não tributária;
V - juros de depósitos bancários.
§ 1º - Os fundos especiais de despesa poderão contar com outras receitas, além das mencionadas neste artigo.
§ 2º - Quando as receitas vinculadas excederem as necessidades de recursos das respectivas unidades de despesa, será determinado, por decreto, que parte da arrecadação mensal seja depositada em conta administrada pela Secretaria da Fazenda.
Artigo 7º - Os fundos especiais de despesa serão considerados como contas financeiras, vinculadas as unidades de despesa.
Parágrafo único - Os recursos dos fundos especiais de despesa serão utilizados para o pagamento de despesas empenhadas à conta das dotações distribuidas as respectivas unidades de despesa.
Artigo 8º - As dotações distribuidas as unidades orçamentárias, em montante equivalente a estimativa das receitas vinculadas, serão consignadas, no Orçamento do Estado, em elemento ou sub-elemento próprio.
Artigo 9º - Ressalvado o disposto nos parágrafos deste artigo, a utilização dos recursos dos fundos especiais de despesa será feita de conformidade com as normas e as competências dos Sistemas de Administração Financeira e Orçamentária, da Administração Centralizada.
§ 1º - Os recursos financeiros dos fundos especiais de despesa serão depositados em conta bancária própria, nos estabelecimentos de crédito do Estado.
§ 2º - O saldo financeiro, apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.
Artigo 10. - As disposições deste decreto-lei complementar não se aplicam ao fundo de que trata a Lei n. 10.064 de 27 de março de 1968.
Artigo 11. - Êste decreto-lei complementar e suas disposições transitórias entrarão em vigor na data de sua publicação.
Artigo 1º - Os fundos existentes nas autarquias serão mantidos até que os Sistemas de Administração Financeira e Orçamentária, sejam estendidos à Administração Descentralizada.
Artigo 2º - No prazo de 90 (noventa) dias, as Secretarias de Estado deverão tomar as seguintes providencias:
I - propor as adaptações que deverão sofrer os atuais fundos especiais, para que se enquadrem na nova sistemática;
II - indicar as unidades de despesa que atendam as condições fixadas neste decreto-lei complementar que devam contar com fundo especial de despesa.
Parágrafo único - As propostas e indicações, mencionadas no presente artigo, deverão ser encaminhadas ao Grupo Executivo da Reforma Administrativa - «GERA».
Artigo 3º - Fica, o Poder Executivo, autorizado mediante decretos, a baixar os atos necessários à aplicação do presente decreto-lei complementar.
Palácio dos Bandeirantes, 2 de abril de 1970.
ROBERTO COSTA DE ABREU SODRÉ
Hely Lopes Meirelles
Secretário da Justiça
Luís Arrôbas Martins
Secretário da Fazenda.
Antônio José Rodrigues Filho
Secretário da Agricultura
Eduardo Riomey Yassuda
Secretário dos Serviços e Obras Públicas
Firmino Rocha de Freitas
Secretário dos Transportes
Antônio Barros de Ulhôa Cintra
Secretário da Educação
Danilo Darcy de Sá da Cunha e Melo
Secretário da Segurança Pública
José Felicio Castellano
Secretário da Promoção Social
Virgílio Lopes da Silva
Secretário do Trabalho e Administração
Walter Sidnei Pereira Leser
Secretário da Saúde
Dilson Domingos Funaro
Secretário de Economia e Planejamento
José Adolpho Chaves de Amarante
Secretário do Interior
Orlando Gabriel Zancaner
Secretário de Cultura, Esportes e Turismo
José Henrique Turner
Secretário de Estado, Chefe da Casa Civil.
Publicado na Assessoria Técnico-Legislativa, aos 2 de abril de 1970.
Nelson Petersen da Oosta
Diretor Administrativo, Substituto
Dispõe sôbre a instituição e o funcionamento de fundos especiais na Administração
Retificação
onde se lê:
Artigo 10 - " ........................................ trata a Lei nº 10064..."
Leia-se:
Artigo 10 - " ........................................ que trata a Lei n.° 10.064 de 27 de março de 1968....."
Dispõe sôbre a instituição e o funcionamento de fundos especiais na Administração
Retificação
Leia-se como se segue e não como foi publicado na retificação:
"Artigo 10 - . . . . . . . . . de que trata a Lei nº 10.064 de 27 de março de 1968."
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
CC-ATL nº 58
Senhor Governador
Tenho a honra de submeter à alta apreciação de Vossa Excelência o anexo projeto de Decreto-lei Complementar que dispõe sôbre a instituição e o funcionamento de fundos especiais na Administração.
A propositura, que foi objeto de acurados estudos pelo GERA, está justificada pelo Senhor Secretário da Fazenda, na qualidade de Coordenador da Reforma Administrativa, nos seguintes têrmos:
«Nos últimos dez anos, ganhou especial destaque, no âmbito da Administração Pública Estadual, a criação de fundos especiais, como um procedimento para contornar, parcialmente, muitos problemas provocados pela desatualização dos Sistemas de Administração Financeira e Orçamentária e pela inflexibilidade dos métodos de contrôle externo e interno. Os orçamentos dêsse período consignaram dotações, cada vez mais substanciais, aos fundos.
Entre as deficiências de funcionamento dos aludidos Sistemas, que deram origem a instituição de grande número de fundos especiais, merecem destaque as seguintes:
a) a excessiva centralização da execução orçamentária e dos pagamentos;
b) a existência de elevado número de contrôles, em especial, aquêles executados previamente, via-de-regra, para atender exigências formais e casuisticas;
c) a discriminação, por demais detalhada das dotações e falta de organicidade da programação e execução orçamentárias;
d) a centralização demasiada de competências, entre elas, a relativa a autorização de despesas. Em consequência, as rotinas de processamento das despesas públicas alongavam-se demasiamente. Com isso, a Administração Pública, genericamente, carecia de maior dinamismo. Para evitar o emperramento, algumas unidades administrativas pleitearam e obtiveram a criação de fundos especiais e passaram a contar com um instrumento, de trabalho mais flexível. Deve ser ressaltado, inclusive, que a introdução do planejamento governamental evidenciou ainda mais a precariedade dos métodos de trabalho. Para a execução de diversos planos, foi necessária a instituição de fundos especiais. Foram, assim, superadas algumas das deficiências da máquina administrativa, pois, com relação aos fundos, diversos eram os procedimentos e práticas adotadas: menor grau de discriminação orçamentária, execução orçamentária descentralizada e reduzido número de contrôles prévios.
As medidas de racionalização e simplificação administrativas, adotadas no curso dos últimos dois anos, alteraram substancialmente os procedimentos gerais de administração financeira. Entre as providências adotadas devem ser colocadas em relêvo:
a) a descentralização da execução financeira e orçamentária;
b) a modernização dos conceitos e práticas de contrôle;
c) a atualização da técnica orçamentária;
d) a descentralização de competências. A descentralização da execução financeira e orçamentaria foi procedida segundo normas estabelecidas no Decreto nº 50.851, de 18 de novembro de 1968. Instituiram-se órgãos setorias de administração financeira e orçamentária. Atualmente, a Administração Centralizada ou Direta conta com trinta e três órgãos setoriais e cento e setenta e dois órgãos subsetoriais. As atribuições dos citados órgãos superam, de muito, aquelas dos antigos serviços de processamento de despesas, que, em resumo, diziam respeito, exclusivamente, a emissão de empenhos ou subempenhos e a realização de despesas através do regime de adiantamento. Estabelecimentos como institutos de pesquisas, hospitais, presídios, institutos de menores, divisões regionais e outros passaram a contar com organização completa, que permite a execução descentralizada do orçamento e dos pagamentos.
Os contrôles prévios foram reduzidos em decorrência da nova conceituação constitucional do contrôle exercido pelo Tribunal de Contas. Dessa forma, foram eliminados os registros prévios, no Tribunal de Contas, de contratos, notas de empenho e de subempenho. Quanto ao contrôle interno, deve ser mencionado que os procedimentos foram revistos, resultando, inclusive, na criação do Departamento de Auditoria do Estado.
A introdução do Orçamento-Programa, além do considerável avanço que representa no planejamento governamental possibilitou a liberação das dotações orçamentárias, através da programação anual de despesas. As liberações individualizadas, anteriormente vigentes, foram dispensadas, o que eliminou a interiência das já extintas, por conseguinte, desnecessárias comissões de orçamento.
Outra modificação, resultante da implantação da nova técnica, foi a simplificação da classificação das despesas, pois, os elementos e subelementos não mais são desdobrados em itens. O mesmo Decreto, anteriormente citado, redefiniu as unidades orçamentárias, reduzindo-se em consequência, seu número o que igualmente implicou na simplificação da proposta orçamentária. Por outro lado, foi criado uma nova figura orçamentária: a unidade de despesa.
Sem os inconvenientes provocados pela multiplicação das unidades orçamentárias, foram definidas duzentos e noventa e duas unidades de despesa. A existência de unidades de despesa, cujo número supera em muito o das antigas unidades orçamentárias, permite seja a distribuição das dotações consignadas na Lei do Orçamento, efetuada através de resoluções dos Secretários de Estado.
A competência para autorização de despesas, anteriormente exercida quase que exclusivamente pelo Governador e pelos Secretários de Estado foi descentralizada. No presente, no âmbito da Administração Centralizada, cêrca de trezentos dirigentes podem autorizar despesas sem imposição de nenhum limite.
Em decorrência das reformulações procedidas, o regime do funcionamento dos órgãos considerados como unidades de despesa em muito se assemelham ao dos fundos especiais apresentado, inclusive, vantagens quanto a flexibilidade administrativa. Outras medidas, relacionadas com os Sistemas de Administração de Pessoal de Material, de Patrimônio e de Transportes Internos Motorizados, deverão completar e ampliar a descentralização executiva e decisória, já logradas nestes últimos dois anos. A tendência e a de identificar, quase completamente, as unidades de despesas e os fundos especiais, no que diz respeito à autonomia administrativa e financeira. Uma filosofia inovadora e coerente preside a essas medidas, as quais podem ser resumidas na simples afirmação de que todos os Programas e atividades, a cargo do Estado, são igualmente importantes e, em consequência, devem os órgãos por eles responsáveis, contar, sem distinção, com sistemática apropriada de utilização dos recursos de trabalho. Não se objetiva, portanto, ampliar contrôles ou centralizar decisões pelo contrário, visa-se a tornar genéricamente aquelas vantagens, até então privilégios exclusivos dos fundos especiais. De outra parte, e possível afirmar que os fundos especiais passaram a ser inadequados e superados, quando consideradas suas particularidades de funcionamento. Entre as deficiências que apresentam, destacam-se as que seguem:
a) complexidade para autorização das despesas, pois, é competência dos órgãos colegiados responsáveis pela administração dos fundos;
b) os órgãos considerados como unidade de despesa, aos quais vin- colam-se os fundos especiais, passaram a contar com orçamentos paralelos, fato êsse, que provoca a quebra da unidade de programação de suas atividades, criando problemas adicionais de contrôle, de contabilização e de apuração de custos operacionais;
c) por se constituírem em verdadeiras unidades orçamentárias, acarretam uma excessiva pulverização dos recursos consignados no orçamento contrariando os objetivos visados pela já referida redução do número de unidades orçamentárias;
d) passaram a contar com quadro de pessoal próprio, sem que fôssem estabelecidas normas no sentido de evitar as distorções apontadas por diversas vêzes pelo Tribunal de Contas e pela Corregedoria Administrativa do Estado Consideração distinta deve ser feita no tocante aos fundos especiais destinados a operações de financiamento, entre êles, o Fundo de Expansão da Indústria de Base, o Fundo Estadual de Saneamento Básico, o Fundo Estadual de Eletrificação Rural, o Fundo de Expansão Agro-Pecuária e o Fundo de Financiamento da Indústria de Bens de Produção. Nestes casos, não existem os problemas anteriormente apontados, pois:
a) constituem-se na única fórmula com que conta o Govêrno para executar, diretamente, sob contrôle e orientação de órgãos da Administração Centralizada, programas de financiamento mediante a aplicação de dotações orçamentárias;
b) via-de-regra, os seus recursos são aplicados em programas distintos dos das unidades orçamentárias, mantendo assim, identidades próprias;
c) com a amortização dos empréstimos concedidos, seu capital e continuamente reconstituído e suas aplicações, por isso, não se constituem, sob o ponto de vista" econômico, despesas;
d) visto que a execução dos programas de financiamento, dêstes fundos, deve ser realizada mediante utilização dos serviços dos estabelecimentos de crédito do Estado, não necessitarão contar com organização administrativa próprias. Portanto, os mencionados fundos não serão complementos de determinada unidade orçamentária ou de despesa, não havendo, assim, dualidade de orçamento e nem de organização. O presente Decreto-Lei Complementar tem por finalidade fixar novas diretrizes para a instituição e funcionamento dos fundos especiais, de modo a enquadrá-los na sistemática geral adotada para a reformulação dos Sistemas de Administração Financeira e Orçamentária. De início, são eles classificados em fundos especiais de financiamento e fundos especiais de despesa. Os fundos especiais de financiamento, em face de suas peculiaridades, deverão ser regulamentados através de dispositivos a serem incluídos em Lei que disciplinará o Sistema de Crédito do Estado. Em linhas gerais, poderão ser adotados os seguintes princípios:
a) serão considerados como unidades de administração orçamentária, constituindo-se, para efeito de consignação de dotações, códigos locais do orçamento;
b) a execução dos programas de financiamento será procedida mediante utilização dos serviços dos estabelecimentos de crédito do Estado;
c) as fontes de receita e normas para aplicação dos recursos serão fixados através de leis próprias. Após a publicação do presente Decreto-Lei Complementar, e, da Lei que disciplinará o Sistema de Crédito do Estado, deverão ser revistos os documentos institucionais e regulamentos dos fundos especiais de financiamento, para as necessárias correções.
Os fundos especiais de despesa terão por finalidade vincular determinadas receitas às unidades de despesa, definidas nos Sistemas de Administração Financeira e Orçamentária, da Administração Centralizada ou Direta. Serão consideradas como contas gráficas, de caráter financeiro, vinculadas às unidades de despesa. Os recursos dos fundos especiais de despesa serão utilizados para o pagamento de despesas empenhadas a conta das dotações distribuidas às repectivas unidades de despesa. As implicações dessa nova conceituação serão as seguintes:
a) os fundos deixarão de ser considerados como unidades de excessão orçamentária;
b) as dotações, no montante equivalente ao das receitas vinculadas, serão consignadas às unidades orçamentárias e distribuídas para as respectivas unidades de despesa;
c) os fundos não terão necessidade de contar com organização própria e nem com recursos de trabalho;
d) não poderá mais ser adotada a figura de fundo como forma de institucionalização de órgãos.
No aspecto relativo à vinculação de receitas, é que residirá a nova e principal finalidade dos fundos especiais de despesa. Com essa medida, agora generalizada, procura criar-se condições e incentivos para o incremento da arrecadação das receitas não tributárias. Dessa maneira, deverá aumentar o grau de auto-suficiência de grande número de unidades de despesa, e, é possível que passe a existir arrecadação nos órgãos que ainda não consideraram essa alternativa». Justificada a propositura nesses têrmos, aproveito o ensejo para reiterar a Vossa Excelência os protestos de meu profundo respeito.
José Henrique Turner
Secretário de Estado, Chefe da Casa Civil