Rocha, Paulo Eduardo Nunes de Moura;

2014

Instituições e interesses na dinâmica legislativa do ciclo orçamentário brasileiro

Tese (Doutorado em Ciência Política) - Universidade de Brasília, Brasília, 2014.

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Comissão parlamentar | Orçamento público | Poder legislativo

Este trabalho trata da dinâmica institucional da fase legislativa do ciclo orçamentário federal desde a criação da Comissão Mista de Orçamento (CMO) do Congresso Nacional (CN), em 1969, examinando a evolução dos arranjos institucionais que definem a estrutura de governança e regem o processo de decisão legislativa na apreciação dos orçamentos públicos. O Legislativo é visto como um complexo de regras, procedimentos e instituições especializadas, como as comissões e os instrumentos de liderança. No Brasil, a participação do Poder Legislativo em seu processo de decisão e a forma como este deve se organizar internamente são constitucionalizados, destacando-se dois aspectos: a devolução das prerrogativas legislativas para alterar a proposta orçamentária do Poder Executivo e a criação da CMO de caráter permanente (em substituição à Comissão Mista temporária, criada pela Constituição de 1969). Internamente ao Legislativo, as instituições que regem o processo de decisão orçamentária são definidas pelo Regimento Comum do Congresso Nacional. Ao longo dos anos elas foram recorrentemente alteradas, apresentando uma dinâmica de mudança institucional incomum em relação às demais regras regimentais que regem o processo legislativo. A dinâmica institucional do processo legislativo orçamentário é melhor explicada pelo conflito entre atores com múltiplos interesses que participam de um permanente conflito distributivo de poder que contribua para a obtenção de recursos orçamentários. Para demonstrar a dinâmica institucional do Poder Legislativo em matérias orçamentárias são utilizadas seis categorias analíticas que representam o conjunto de mudanças institucionais verificadas desde a criação da CMO: Jurisdições, Capacidade de Coordenação do Processo de Decisão, Poder de Veto na Formulação e Execução da Política Fiscal e Orçamentária, Representatividade da CMO, Participação e Transparência do Processo Interno de Decisão e Participação e Controle Social. Estas mudanças ocorrem por camadas, em que novas regras são criadas sem que as anteriores sejam alteradas; e por deslocamento, em que as regras antigas são removidas e novas regras são introduzidas. Os tipos de mudança, por sua vez, estão intimamente ligados à forma como os múltiplos interesses e atores presentes na arena legislativa se expressam e buscam sua satisfação. O resultado desse conflito são instituições moldadas por diferentes combinações de interesses e diferentes coalizões partidárias governistas e de oposição, membros da área econômica do governo e eleitores em geral. A mudança institucional do processo legislativo orçamentário ocorre mediante inovações que são geradas a partir de interesses distintos, conflitantes e ambíguos. No processo de mudança institucional as alterações que acomodam determinados tipos de interesse podem, na verdade, promover mudanças contraditórias entre eles, o que as caracteriza a dinâmica institucional por um "pluralismo desacoplado".

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