Considerações acerca das propostas de mudança na legislação municipal de São Paulo sobre o financiamento do ensino público

O ensino público do Município de São Paulo perderá por ano pelo menos R$ 820 milhões, em sendo aprovados projeto de emenda à Lei Orgânica e projeto de lei ordinária, ambos de autoria do Poder Executivo, enviados à Câmara Municipal. Os valores foram estimados com base em números da previsão orçamentária para 2.002.

Para melhor entender essa enorme perda que está em gestação, tenha-se presente que a Constituição Federal de 1988 estabelece a obrigatoriedade da aplicação, anualmente, pela União, de nunca menos de 18% e, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, de 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. E que, desse percentual mínimo obrigatório para Estados, Distrito Federal e Municípios, não menos de 60% deverão ser destinados ao ensino fundamental, parte dos quais via Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF.

Obedecendo a Lei Maior e norteada pela autonomia de que goza o Município como ente federativo, a Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 1990, em seu artigo 208, estabelece que 30%, no mínimo, da receita municipal proveniente de impostos (próprios e de transferências) serão aplicados, anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e da educação infantil, remetendo para lei ordinária a definição das despesas correlacionadas a essa aplicação. Nesse quadro normativo de substrato constitucional e observadas as disposições da LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1996), no exercício de 2.002, dos cerca de R$ 7,6 bilhões da sua receita prevista proveniente de impostos, o Município de São Paulo deve destinar em torno de R$ 2,3 bilhões, obrigatória e prioritariamente, para manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental (R$ 1,15 bilhão) e da educação infantil (compreendendo creche e pré-escola, R$ 1,15 bilhão). Porém, com a aprovação dos projetos de emenda à Lei Orgânica e de lei ordinária, ao início referidos, esse quadro normativo resultará profundamente alterado.

A pretendida nova redação das disposições do artigo 208 da Lei Orgânica do Município, no que é relevante destacar, altera a redação do seu § 2º para dizer que a lei ordinária vai definir, não mais as despesas que se caracterizam como manutenção e desenvolvimento do ensino, mas, sim, as despesas que se caracterizam como manutenção e desenvolvimento da educação; e, como complemento, vai discriminar as despesas passíveis de inclusão na parcela excedente do limite percentual do artigo 212 da Constituição da República. Na prática, é proposta a divisão dos 30% daquela aplicação mínima obrigatória em duas partes: 25%, para aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino; 5%, ou mais, excedentes dos 25%, para despesas relativas à educação em sentido genérico.

Na esteira dessa alteração na Lei Orgânica, o mencionado projeto de lei ordinária elenca: em seus artigos 2º e 4º, as despesas que se caracterizam e as que não se caracterizam como de manutenção e desenvolvimento do ensino; em seu artigo 3º, as despesas que poderão ser consideradas como relativas à educação. No que tange às primeiras, repete o que dispõem os artigos 70 e 71 da LDB, no geral, mas diferindo, no particular, ao incluir despesas com proventos de inativos oriundos do quadro da educação, como se fossem de manutenção e desenvolvimento do ensino. Quanto às segundas, nelas são incluídas despesas relativas a assistência social (bolsa-educação e suplementação alimentar) e cultura (manutenção e criação de bibliotecas públicas e veiculação em emissoras de rádio e televisão de programas de educação).

Na justificativa dessa alteração, o Executivo paulistano explicitamente assume a tese, a seu ver prevalecente, de que a Lei Orgânica do Município não poderia aumentar o percentual previsto no artigo 212 da Constituição da República incidente sobre a receita de impostos para manutenção e desenvolvimento do ensino. Por essa razão, cuida de reduzir, de 30% para 25%, a parcela dos impostos municipais de aplicação obrigatória para a aludida finalidade. A diferença restante de 5% fica vinculada para outras finalidades referidas sob a denominação genérica de educação. Como se só para manutenção e desenvolvimento do ensino, a vinculação não pudesse exceder a 25%. O percentual pode, sim, ser superior, como dispõe o artigo 69 da LDB. E, como se o Município pudesse vincular impostos para finalidades outras, ao arrepio das disposições do artigo 167 da Constituição Federal.

É correta a distinção entre ensino e educação, conforme aparece nas proposições em tela. Educação é o amalgama dos processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais. Ensino é parte desse todo, no correspondente ao processo formativo que se desenvolve na escola. Ensino é educação escolar. São conceitos colocados logo no início (artigo 1º) da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

Não é correta a vinculação de impostos, pelo Município, para manutenção e desenvolvimento da educação. A vinculação estabelecida como mínimo, no artigo 212 da Constituição Federal de 1998, como exceção prevista no artigo 167 da mesma Constituição e, por decorrência, no artigo 208 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, beneficia única e exclusivamente manutenção e desenvolvimento do ensino. No todo ou em parte, não pode ser ela estendida para nenhuma outra finalidade, porque a Constituição veda. Com isso, aqui se coloca uma primeira e insuperável objeção ao conjunto do pretendido com as proposições em pauta, em razão do vício de inconstitucionalidade que as impede de prosperar. Não obstante esse impedimento, é valido analisar outros aspectos e suas conseqüências, relativamente ao que está sendo proposto envolvendo recursos para o ensino.

Supondo-se que as alterações em tela viessem a ser aprovadas, valendo já para o exercício de 2.002, daqueles R$ 2,3 bilhões estimados para aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino, restariam R$ 1,48 bilhão, depois de feitas as deduções de: R$ 470 milhões, para previdência social; R$ 350 milhões, para assistência social e cultura. Então, o percentual mínimo obrigatório para manutenção e desenvolvimento do ensino cairia para 19,47%.

Em relação a esses números, existe, ainda, um porém. É que o projeto de lei ordinária em pauta tem, também, um artigo 5º cujo texto é o seguinte:

"Serão consideradas excluídas das receitas de impostos mencionadas no artigo 208 da Lei Orgânica do Município de São Paulo as operações de crédito por antecipação da receita orçamentária de impostos ou as operações de crédito de que decorra a transferência compulsória de receita orçamentária de impostos oriunda da União ou do Estado."

Nessas disposições, o que vem em primeiro lugar, referindo-se às operações de crédito por antecipação de receita, repete o que está posto no § 2º do artigo 69 da LDB. O que vem em segundo lugar é a novidade. E nas justificativas, relativamente ao pretendido conforme esse artigo 5º, está dito:

"Ainda observando-se o que dispõe o § 1º do artigo 212 da Constituição da República, e os §§ 1º e 2º do artigo 69 da Lei Federal nº 9394, de 20 de dezembro de 1996, o projeto de lei prevê a exclusão, da base de cálculo do percentual destinado ao ensino, da parcela da receita de impostos de que a Prefeitura não pode dispor em virtude da compulsoriedade de sua transferência a instituições financeiras ou a demais entes federativos. Isso devido a impossibilidade material de que o percentual incida sobre receitas que, de fato, não ingressam no Erário."

Em outras palavras, o que se pretende, conforme essas disposições, é pagar dívidas do Município com recursos vinculados para manutenção e desenvolvimento do ensino.

Para melhor entender o despropósito desse procedimento, face à lei e ao princípio da razoabilidade, primeiro, tenha-se presente o que diz o referido § 1º do artigo 212 da Constituição da República:

"A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir."

No caso, nada mais justo que assim seja, porque essa parcela transferida representa recursos, não do ente federativo que os arrecada e transfere, mas, sim, do que os recebe por transferência e que, obrigatoriamente, vai considera-los para efeito do cálculo da destinação mínima obrigatória para manutenção e desenvolvimento do ensino. Assim, o ensino não perde recursos. Ao contrário, até ganha mais, quando os recursos envolvidos são de transferências da União; porque, em poder do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios, os mesmos recursos estarão sujeitos a uma vinculação de percentual mais elevado.

Quanto às operações de crédito por antecipação de receita, referidas no § 2º da Lei Federal nº 9394/96, a exclusão se refere aos recursos delas provenientes, recebidos por antecipação de receita a realizar, e não às receitas realizadas quando de sua efetiva arrecadação. E é lógico que assim seja, porque, do contrário, haveria uma dupla incidência do percentual para o ensino: na antecipação e na realização das mesmas receitas.

Portanto, inexiste a analogia com que se pretende validar a segunda parte das disposições do artigo 5º do projeto de lei ordinária aqui comentado. Não cabe pretender pagar dívidas que não beneficiaram diretamente o ensino, com recursos vinculados para o ensino. Aliás, nesse sentido é o que dispõe, expressamente, o § 6º do artigo 2º da Lei Federal nº 9424/96, que regulamenta o funcionamento do FUNDEF. Para esse Fundo, é oportuno assinalar, destina-se grande parte dos recursos vinculados que as disposições do referido artigo 5º pretende excluir da base de cálculo da destinação para o ensino.

Para exemplificar conseqüências, com a aprovação do projeto de lei ordinária em questão, inclusive o seu artigo 5º, parte da atual dívida do Município para com a União, envolvendo o pagamento de parcela anual correspondendo a 13% da receita orçamentária, seria paga com mais recursos subtraídos do montante vinculado para manutenção e desenvolvimento do ensino público municipal. Sem falar de eventuais dívidas do Município para com o Estado, quando o mesmo procedimento poderia vir a ser adotado, mais e mais reduzindo-se os recursos pertencentes ao ensino. Um verdadeiro despropósito, uma ameaça real, uma formula eficaz, pronta e acabada, para implodir o preceito da vinculação constitucional que favorece o ensino.

A Constituição Federal de 1988 alinha-se à Constituição de 1934 e à de 1946, ao dispor sobre a vinculação de recursos provenientes da arrecadação de impostos, em caráter de excepcionalidade, privilegiando o ensino público e alcançando todos os níveis de governo. Durante o regime ditatorial de Vargas e, entre 1967 e 1983, no período da ditadura militar, essa vinculação não existiu.

A destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino público, como decorrência da vinculação constitucional, é de longe, a principal fonte de recursos para essa função de Estado. A eles somam-se outros provenientes das chamadas fontes adicionais de financiamento. Na somatória, vinculações constitucionais mais fontes adicionais de financiamento, os recursos fazem-se vultosos, mas ainda insuficientes no quadro das enormes e múltiplas carências que debilitam e aviltam o ensino público em nosso país.

No Brasil, como um todo, estudos apontam para um percentual da ordem de 4,7% do PIB, correspondendo aos recursos públicos e privados investidos em educação escolar. Em números de 2000, seriam R$ 65 bilhões, aproximadamente. No entanto, os que aprofundam estudos sobre o assunto afirmam a necessidade imperiosa de nos situarmos, de imediato, entre 8% e 10% do PIB. E apontam esse esforço maior como a única alternativa de escaparmos do terceiro-mundismo que nos apequena, nos tolhe, nos envergonha; esforço da nação como um todo, governo e sociedade civil: na percepção do problema; na compreensão de sua magnitude e extensão; no entendimento de como equacioná-lo; no encaminhamento de sua solução; no provimento dos meios compatibilizados aos fins; nas metas e nos prazos, o que se quer, o preço a pagar e a disposição de pagar. Em suma: cidadania e vontade política; pressão social e ação governamental.

A julgar pelo que foi incorporado à Constituição de 1934, e depois na de 1946, é de se entender que já então existia a percepção do problema educacional brasileiro em segmentos influentes da população. Daí o mandamento sobre a destinação diferenciada de recursos para o ensino. Em 1988, mais de meio século passado, o mandamento constitucional repetido seria, de igual maneira, indicativo da mesma percepção coletiva, inclusive pressupondo-se-a, já agora, de maior amplitude, em relação ao mesmo problema que, ao longo de mais de cinqüenta anos, se percebido foi, só ficou na percepção, ou pouco além. Para o equacionamento e o encaminhamento da solução faltou o esforço maior, o exercício da cidadania não se fez coletivo, a vontade política inexistiu, a pressão social não se fez forte para que a ação governamental se fizesse satisfatória. Tanto isso é verdade que, hoje, treze anos passados da Constituição de 1988, quase sete décadas decorridas da Constituição de 1934, o mandamento constitucional da destinação mínima obrigatória de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino público ainda é desconsiderado. Esse comportamento é sintomático: rejeitada nas ditaduras de 1937 e de 1964, a vinculação de recursos das Cartas de 1934, 1946 e 1988, também, via de regra, e ressalvadas as exceções de praxe, é mal vista pelos governantes legitimamente eleitos, em pleno regime democrático. No tempo e no espaço, por todo o tempo e no espaço de cada nível de governo, a regra tem sido encontrar formas de escapar a essa obrigação. Vamos ilustrar, com exemplos dos dias de hoje ou de passado recente, situando-os nos três níveis de governo

Na esfera federal, comumente ocorre: 1) aumento da arrecadação tributária, não por meio de mais impostos, e sim, por meio de mais contribuições, sob as mais diversas denominações, a exemplo da CPMF, que diferentemente do que ocorre com a arrecadação de impostos, a União não reparte com Estados, Distrito Federal e Municípios e nem estão sujeitas às vinculações constitucionais que contemplam o ensino público; 2) criação de Fundos, à semelhança do FEF (Fundo de Estabilização Fiscal), cujos recursos são previamente deduzidos da base de cálculo das vinculações ou participações constitucionais, reduzindo o montante das destinações obrigatórias para manutenção e desenvolvimento do ensino; 3) compensação de perdas na arrecadação de Estados e Municípios decorrentes da desoneração de impostos, que colocam em segundo plano os recursos para o ensino, como ocorre com a chamada Lei Kandir (Lei Complementar nº 87/96); 4) comprometimento de parcelas de impostos próprios ou de repartição, para quitar débitos de Estados e Municípios para com a União, desconsiderando a parcela dos recursos envolvidos já antes comprometida com o ensino na qualidade de credor privilegiado, porque como tal a Lei Maior o credenciou.

Na esfera estadual, no Estado de São Paulo, em recente CPI da Educação, foram demonstradas e comprovadas, entre outras irregularidades: 1) redução da base de incidência do percentual mínimo obrigatório de recursos para o ensino, dela excluindo-se receitas de transferências de impostos da União e da arrecadação de impostos atrasados e seus acessórios; 2) inclusão indevida, nas despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, de despesas com cultura, esportes e turismo e com proventos de aposentadorias; 3) metodologia de cálculo propositalmente equivocada, de modo a inflar a base de incidência do percentual mínimo obrigatório com receitas de destinação integral; 4) despesas pagas com recursos do Salário-Educação, contabilizadas como pagas com receita vinculada de impostos; 5) despesas empenhadas e lançadas nas contas do ensino, posteriormente canceladas sem que, para o ensino, a correspondente receita retornasse. No Tribunal de Justiça está em curso ação proposta pelo Ministério Público para obrigar o Governo do Estado ao ressarcimento do que foi subtraído ao ensino.

Na esfera municipal, nos Municípios do Estado de São Paulo, igualmente eloqüentes são os exemplos: 1) um ex-Prefeito da Capital respondendo em Juízo, por haver descumprido o mandamento da Lei Orgânica do Município no tocante à destinação mínima obrigatória de recursos para o ensino público; 2) dados do Tribunal de Contas do Estado que falam da rejeição das contas de municípios que, em diferentes exercícios, deixaram de aplicar no ensino público o mínimo obrigatório determinado pelas suas respectivas Leis Orgânicas (26, em 1992; 14, em 1993; 12, em 1994; 79, em 1995; 99, em 1996; 61, em 1997; 129, em 1998; 139, em 1999, quando ainda faltava concluir o exame das contas de 90 Municípios).

Nesse quadro em que os artifícios na legislação, na interpretação e nos procedimentos levam a exclusões de receitas devidas e a inclusões de despesas indevidas, e a equívocos na contabilidade, no cálculo e nos demonstrativos, sempre confluindo para a efetiva redução dos recursos vinculados para o ensino público, os projetos de emenda à Lei Orgânica do Município e de lei ordinária municipal que aqui nos ocupam (e muito preocupam) fazem-se emblemáticos e ajudam a entender muitas das deficiências do ensino público em nosso País. Quem sabe, uma reflexão mais profunda sobre as conseqüências sociais e políticas dessas propostas possa produzir uma revisão de postura do Executivo Municipal.

São Paulo, novembro de 2001.

Cesar Callegari é deputado estadual, Líder do PSB e Vice-presidente da Comissão de Educação na Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo. Foi Presidente da CPI da Educação (1999-2000) e é autor dos livros "Ensino Fundamental: a Municipalização Induzida" (Editora SENAC-São Paulo) e "As Verbas da Educação" (Editora Entrelinhas).