CPI Estadual e Quebra de Sigilo Bancário

Anna Daniela de A. M. dos Santos e Silva*
06/10/2004 19:50


O Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu julgamento de ação cível originária em que se discutia sobre a existência ou não de poder das Comissões Parlamentares de Inquérito estaduais para determinar quebra de sigilo bancário. Tratava-se de mandado de segurança impetrado pela Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro contra ato do Banco Central do Brasil, consistente na negativa de quebra de sigilo bancário requerida pela Comissão Parlamentar de Inquérito daquele Estado, que investiga denúncias de irregularidades e de corrupção na LOTERJ e no RIOPREVIDÊNCIA (v. Informativo do STJ 358).

O Banco Central justificava o ato impugnado com base no artigo 4º da LC 105/2001 (que dispõe sobre o sigilo das operações de instituições financeiras e dá outras providências), sustentando que o mesmo não autoriza o Poder Legislativo estadual a ter acesso a dados relativos a serviços prestados por instituições financeiras. O Pleno concedeu, por maioria, e, em parte, a ordem, para determinar que o BC forneça as informações requeridas pela CPI.

Inicialmente, asseverou-se que a referida autarquia fizera mera leitura formalista da questão e que a interpretação somente seria válida se a proteção constitucional conferida ao sigilo de dados bancários fosse de natureza absoluta, o que, conforme jurisprudência do STF, já teria sido afastado.

Entendeu-se que a regra do §3º do art. 58 da CF, à luz do princípio federativo, é extensível às CPI estaduais (Cf. art. 58: "§3º- As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores."). Ressaltou-se que a possibilidade de criação de CPI decorre de norma constitucional central de absorção compulsória nos estados-membros, a qual se destina a garantir o potencial do Poder Legislativo em sua função de fiscalizar a administração, um dos traços fundamentais da separação de poderes no sistema federativo. Acrescentou-se que a quebra do sigilo bancário seria instrumento inerente e fundamental ao exercício dessa atividade parlamentar e que, tendo em conta a semelhança entre as CPI federais e as estaduais, impedir que esse instrumento fosse utilizado pelos legislativos estaduais implicaria a criação de "elemento adicional de apoucamento das já institucionalmente fragilizadas unidades integrantes da Federação".

Vencidos os Ministros Eros Grau, Cezar Peluso, Ellen Gracie, Carlos Velloso e Nelson Jobim que entendiam que, em face de estar em jogo garantia individual fundamental, o §3º do art. 58 da CF, por ser expressamente voltado às CPI de cunho federal, não poderia comunicar às CPI estaduais atribuições de poderes judiciais, sendo necessária para a quebra de sigilo a prévia autorização judicial.

Resumo publicado no Informativo STF 362.



*Anna Daniela de A. M. dos Santos e Silva é assessora responsável pela publicação



Leia o inteiro teor do acórdão do relator, ministro Joaquim Barbosa:

Entendo que a possibilidade de criação de comissões parlamentares de inquérito seja uma dessas normas de absorção compulsória nos estados-membros, destinada a garantir o potencial do poder legislativo em sua função de fiscal da administração. Assim, em nossa estrutura federativa, um dos traços fundamentais da separação de poderes, que é a fiscalização da administração pelo Legislativo reforçada pelos meios a ela inerentes, não autoriza eventual pretensão restritiva dos Estados-membros.

Esta Corte, ao examinar alegações de excesso dos constituintes estaduais, sistematicamente procura assegurar a reprodução nas Constituições estaduais das noções de: equilíbrio na separação de poderes estaduais (e.g., ADI 165, pleno 07.08.1997, rel. min. Sepúlveda Pertence; ADI 217, pleno 28.08.2002, rel. min. Ilmar Galvão); impossibilidade de renúncia à autonomia estadual (ADI 1425, pleno 01.10.1997, rel. min. Marco Aurélio) ou a competências concorrentes (ADI 2544, pleno 12.06.2002, rel. min. Sepúlveda Pertence).

A extensa relação de julgados em que se constatou o excesso dos Estados não eclipsa, por outro lado, as ressalvas desta Corte sobre a disciplina de questões orgânicas, a exemplo do que ocorre em questões referentes à organização das Casas Legislativas (Rp 1245-RN, pleno 15.10.1986, rel. min. Oscar Corrêa; ADI 792-RJ, pleno 26.05.1997, rel. min. Moreira Alves) ou a normas procedimentais para a eleição indireta destinada a suprir a vacância dos cargos de governador e vice-governador para exercício de mandato residual (ADIMC 1057, pleno 20.04.1994, rel. min. Celso de Mello), ressalvas essas que avançam até mesmo para uma compreensão mais elaborada dos meandros das relações entre entes da Federação.

Destaco, a esse respeito, dois julgados interessantes. Na ADIMC 2452 (pleno 24.09.2003, rel. min. Nelson Jobim) decidiu-se que um estado-membro, ao proceder a projeto de desestatização, poderia estabelecer restrições à participação de empresas estatais de outros estados-membros, como medida de garantia de autonomia da política estadual de serviços públicos. Na ADI 1001 (pleno 08.08.2002, rel. min. Carlos Velloso), declarou-se a constitucionalidade de norma da Constituição gaúcha que prevê o a possibilidade de requerimento de informações, pelas Câmaras municipais, à administração estadual situados no Município. Registro ainda a decisão liminar monocrática da eminente ministra Ellen Gracie no MSMC 23866 (DJ 14.02.2001), impetrado pela União, para determinar a suspensão da CPI da CODEBA, sociedade de economia mista federal, a partir da plausibilidade da alegação, fundada na incompetência da CPI estadual.

Esses julgados indicam inegável tendência da Corte à manutenção de esferas necessárias de autonomia dos entes federados, dentro do que é permitido em nosso modelo substancialmente centrípeta de federalismo. Não é de estranhar, portanto, que, ainda sob a vigência da Constituição anterior e da Lei 4.595/1964, cujo artigo 38, hoje revogado, continha a mesma omissão do art. 4º da Lei complementar 105/2001, esta Corte tenha se manifestado pela legitimidade de criação de comissão parlamentar de inquérito por Câmara Municipal. Cito o RE 96049 (1ª turma 30.06.1983, rel. min. Oscar Corrêa), do qual destaco o seguinte trecho: "... parece-nos indubitável que as Câmaras Municipais podem criar Comissões de Inquérito sobre fato determinado e prazo certo, nos moldes que a Constituição Federal autoriza à Câmara e ao Senado, as Constituições Estaduais autorizam às Assembléias Legislativas e a Lei Orgânica dos Municípios do Estado de São Paulo autoriza às Câmaras Municipais, ou, mais longe ainda, o próprio Regimento Interno destas pode prever, respeitados os parâmetros federal e estadual. Cremos, mesmo que é de todo interesse sejam elas criadas pelo legislativo municipal.

Há cerca de 28 anos, na Câmara dos Deputados, debatendo a matéria, referíamos que 'o poder de criar comissões de inquérito é implícito, é ínsito ao Poder Legislativo, pela própria natureza da função, que lhe cabe, de legislar, de fiscalizar e de controlar, exercendo tarefa permanente de vigília sobre todos os negócios públicos' (Diário do Congresso Nacional, Seção I, 28/6/1955 - p. 3684/3686). E o limite que a essa função se põe é apenas o do respeito à independência e harmonia com os demais poderes, dentro do texto constitucional. E há de ser informando-se das condições do desempenho da administração municipal - do Governo Municipal - que a Câmara Municipal bem cumprirá as suas funções.

Não vemos, pois como recursar-lhe a competência para criá-las." A quebra de sigilo bancário, quando regularmente determinada por comissões parlamentares de inquérito, constitui ferramenta indispensável ao trabalho de fiscalização exercido pelos órgãos legislativos. Como se sabe, a fiscalização exercida pelos órgãos Legislativos, aí incluídos os Legislativos estaduais, é um mecanismo essencial dos checks and counterchecks através dos quais um ramo do poder controla o outro, assegurando, assim, um certo equilíbrio no exercício das funções governamentais, tendo como objetivo derradeiro a liberdade e a satisfação do bem comum.

Dessa ferramenta de fiscalização muitas vezes depende a efetividade das investigações levadas a efeito pelas CPIs. Não é por outra razão que a Constituição Federal, no art. 58, § 3º, diz que essas comissões têm poderes investigatórios próprios das autoridades judiciais1[1]. Tal dispositivo ilustra bem a importância que a Constituição Federal atribui à função fiscalizadora exercida pelo Legislativo, conferindo a esse Poder os meios eficazes de exercer a sua missão constitucional. Aliás, essa importância conferida à função de fiscalização decorre talvez de uma simples constatação daquilo que já foi avançado por alguns juristas mais argutos: o fato de que, na configuração moderna do Estado, a função de fiscalização tende a superar em relevo a própria função legislativa do Estado.

No quadro constitucional e federativo brasileiro, a fiscalização dos órgãos da Administração exercida sem exclusividade pelos órgãos legislativos constitui um "pendant" necessário, uma decorrência natural de um princípio constitucional sensível, o princípio da obrigatoriedade da prestação de contas da administração pública, direta e indireta (art. 34, VII, "d"). Princípio esse cujo descumprimento pode ensejar o mais traumático dos eventos constitucionais suscetíveis de ocorrer em um Estado federal: a intervenção federal no Estado-membro.

Ora, se a Constituição Federal autoriza a União a intervir no Estado-membro em razão de descumprimento do princípio da prestação de contas da Administração, parece-me juridicamente insustentável o ato do Banco Central, uma entidade integrante da estrutura administrativa da União, em recusar à assembléia legislativa um instrumento fundamental ao exercício da sua função fiscalizadora, cujo acionamento pode se dar, entre outras, precisamente nas hipóteses de violação, pela Administração, do princípio constitucional da prestação de contas.

Para sintetizar esse primeiro e mais importante fundamento do meu voto, eu diria que a quebra de sigilo bancário por parte das comissões parlamentares de inquérito constitui instrumento inerente ao exercício da função fiscalizadora ínsita aos órgãos legislativos e, como tal, dela também podem fazer uso as CPIs instituídas pelas Assembléias Legislativas, desde que observados os requisitos e as cautelas preconizadas em inúmeras decisões desta Corte sobre o tema.

O contrário, ou seja, retirar aos legislativos estaduais a possibilidade de utilizar-se desse instrumento, equivale a criar um elemento adicional de apoucamento das já institucionalmente fragilizadas unidades integrantes da nossa Federação. Sobre esse tópico, concluo, portanto, que em termos gerais, ressalvadas diferenças orgânicas entre o Legislativo federal e os estaduais, o art. 58, § 3º, da Constituição pressupõe inegável semelhança entre as comissões parlamentares de inquérito federais e estaduais, do que resulta a impossibilidade de os estados-membros as vedarem.

Dessa primeira conclusão decorre a impossibilidade de a legislação federal limitar ou estabelecer proibições desproporcionais aos Legislativos estaduais e locais. Tanto seria assim que acredito que a expressa exclusão das CPIs estaduais e municipais da redação original do projeto de lei complementar (emenda apresentada pelo Senador Vilson Kleinübing na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal, no projeto de lei do Senado 219/1995, parecer 58/1998) não tem resultado prático, pois não tem o condão de negar a aplicação natural da Constituição Federal sobre os poderes das CPIs. É que a possibilidade de as CPIs estaduais determinarem a quebra de sigilo permanece, ainda que sem tratamento legal específico, por aplicação direta da Constituição federal e das normas estaduais aplicáveis, não sendo possível ignorar que a Constituição do Estado do Rio de Janeiro legitima a atuação da CPI em questão.

Reforça ainda minha convicção o fato de que a lei complementar de regência da matéria viabilizou o fornecimento de dados bancários a órgãos fiscalizadores puramente administrativos (como a COAF do Ministério da Fazenda e a CVM) e até mesmo a entidades privadas (entidade de proteção ao crédito - SERASA - v. art. 1º, § 3º, II, da LC 105/2001), mantendo-se, contudo, omissa quanto às CPIs estaduais. Do exposto, voto pelo conhecimento e provimento parcial do mandado de segurança, determinando-se ao BANCO CENTRAL DO BRASIL que forneça as informações requeridas pela COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, DESTINADA A INVESTIGAR IRREGULARIDADES NA LOTERJ E RIOPREVIDÊNCIA.