A volumosa e complexa legislação tributária estadual está a um passo de poder ser facilmente consultada por qualquer cidadão. Depois de aproximadamente um ano de trabalho, o Departamento de Documentação e Informação (DDI) da Assembléia Legislativa de São Paulo, por determinação da Mesa Diretora, acaba de finalizar o texto básico da consolidação das leis que tratam dos impostos, taxas, contribuições e do regime tributário das micros e pequenas empresas.

O resultado desse trabalho culmina agora com a apresentação do anteprojeto de consolidação da Legislação Tributária do Estado de São Paulo, base a partir da qual a Comissão de Finanças e Orçamento (CFO) formulará o correspondente "projeto de lei de consolidação". O texto do anteprojeto pode ser consultado por todos os cidadãos por meio da internet no site da Assembléia (www.al.sp.gov.br). A Comissão de Finanças e Orçamento está recebendo sugestões para aperfeiçoá-lo.

Após essa etapa, o projeto de lei a ser apresentado pela CFO deverá, ainda, receber emendas dos parlamentares quando estiver na fase de pauta e será apreciado, em fase instrutória, pela Comissão de Constituição e Justiça e, havendo emendas, novamente pela CFO.

A consolidação da legislação tributária do Estado abrange todas as leis estaduais referentes a impostos: Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS); Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); e o Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação de Quaisquer Bens e Direitos (ITCMD). Abarca também o regime tributário simplificado da microempresa e da empresa de pequeno porte no Estado de São Paulo (Simples) e as normas que definem a repartição do ICMS com os municípios; o Fundo de Apoio a Contribuintes do Estado de São Paulo; e as taxas de fiscalização e emolumentos.

A consolidação das leis

As consolidações legais têm o objetivo de reunir de forma sistematizada a legislação sobre determinada matéria em um único texto, possibilitando a certeza de acesso ao conjunto da legislação efetivamente em vigor. Atendem, portanto, à necessidade de haver um ordenamento jurídico eficiente, com disposição clara das normas legais e que assegure a todos os cidadãos o efetivo conhecimento do direito vigente. Do contrário, como observa o secretário-geral parlamentar da Assembléia paulista, Auro Augusto Caliman, manter-se-ia o "aparente paradoxo" existente entre "o princípio da segurança jurídica, característico do Estado de Direito e que torna necessária a produção de centenas de milhares de atos normativos, e a insegurança do cidadão diante do princípio de que a ninguém é permitido escusar-se de obediência às normas legais por desconhecê-la". A superação desse paradoxo exige que a obrigação imposta ao cidadão de conhecer as normas seja acompanhada de um ordenamento jurídico bem sistematizado, atualizado, ordenado,claro e de fácil acesso.

Entretanto, a elevada quantidade de normas jurídicas, característica das complexas funções do Estado atual, pode constituir obstáculo para o cidadão desempenhar suas obrigações legais, se a legislação se mantiver dispersa e assistemática.

Segundo dados levantados pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário, até fevereiro de 2002 haviam sido editadas no Brasil 1.787.248 normas, incluindo-se nesse número leis, decretos, portarias e outras elaborações legislativas editadas em âmbitos federal, estadual e municipal. Para simplificar e reorganizar a legislação, muitos países europeus aplicam a fórmula da consolidação, com vistas a eliminar a pluralidade de textos legais, antigos e descoordenados, substituindo-os por um único texto que mantenha os enunciados e significados normativos. Há diversos modelos de consolidação em países como Inglaterra, Alemanha, França, Áustria e Itália. Alguns permitem ligeiras alterações formais, outros reduzem-se à simples compilação, sem modificação da forma, e há ainda aqueles que introduzem inovações na disciplina legislativa. Regra geral, "o legislador que consolida não cria direito novo, mas pode exercer uma atividade interpretativa para sistematizar os textos legais, revelando com certeza o direito em vigor", nota Caliman.

Diferente da simples compilação, que se limita a juntar e eventualmente ordenar leis preexistentes, e do código, que ao regular unitariamente um ramo do direito pode representar inovação no ordenamento jurídico, a consolidação das leis tem critérios objetivos para acomodar normas atinentes a um tema em um texto único, sem alteração de mérito. No Brasil, as normas para as consolidações estão dispostas na Constituição Federal, na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, e Lei Complementar nº 107, de 26 de abril de 2001, que altera a anterior.

No âmbito do Estado de São Paulo, vale a Lei Complementar estadual nº 863, de 29 de dezembro de 1999, com modificações feitas pela Lei Complementar nº 944, de 26 de junho de 2003, esta última de autoria do deputado Sidney Beraldo (PSDB), atual presidente da Assembléia Legislativa paulista.

A legislação federal define a consolidação como a "integração de todas as leis pertinentes à determinada matéria num único diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa dos dispositivos consolidados". Preservado o conteúdo normativo dos textos legais de base, podem ser feitas, então, algumas alterações como: nova divisão dos textos legais; diferente colocação e numeração dos artigos consolidados; fusão de disposições repetitivas ou com o mesmo teor normativo; atualização da denominação de órgãos ou entidades públicos; atualização dos valores de penas pecuniárias, baseada na indexação padrão; eliminação de expressões ambíguas decorrentes do mau uso do vernáculo; atualização de termos antiquados e modos de escrita ultrapassados; homogeneização terminológica do texto; supressão de dispositivos declarados inconstitucionais pelo STF; indicação de dispositivos não recepcionados pela Constituição Federal; e a declaração expressa de revogação de dispositivos revogados por leis posteriores.

A Lei Complementar federal nº 107, de 26 de abril de 2001, determina ainda que cada legislatura promova a atualização da consolidação das leis, incorporando às coletâneas, de forma ordenada e indexada, as emendas constitucionais, leis, decretos legislativos e resoluções promulgadas durante a legislatura imediatamente anterior.

Um passo importante

Segundo a diretora do DDI, Maria Helena Alves Ferreira, o trabalho realizado pela Assembléia com a legislação tributária é um passo importante para a consolidação da legislação do Estado. Apesar de a discussão sobre a revisão, alteração e eliminação de normas jurídicas ter sido muito intensa no país nos últimos anos, os esforços realizados, até o momento, tanto em nível federal quanto estadual, para a consolidação das legislações obtiveram resultados bem aquém dos esperados.

Por isso, o trabalho da Assembléia Legislativa paulista pode ser considerado um passo adiante. Durante o governo de Mário Covas, houve duas tentativas de consolidação da legislação estadual, que não foram adiante. Também o governo Fernando Henrique Cardoso chegou a formar um grupo de juristas de excelência com a mesma finalidade no âmbito federal, mas os trabalhos não atingiram sua finalidade.

A consolidação das leis era até recentemente iniciativa facultada somente ao Poder Executivo. Atualmente, a iniciativa é concorrente e pode ser tomada também pelo Legislativo, conforme prevê a Lei Complementar estadual nº 944, de 26 de junho de 2003. Com base nesta última, tanto um como outro Poder possui competência para proceder ao levantamento das leis em vigor e formular o "projeto de lei de consolidação" de normas que tratem da mesma matéria. Aprovado pelo Legislativo, o projeto passa pela sanção ou veto do Executivo.

Além de ser prevista nas normas federais e estaduais, a consolidação da legislação constitui-se em uma das metas do Plano Plurianual 2004-2007 do Estado. Ela aparece como uma das ações constantes no programa do processo legislativo, que integra o PPA. O mesmo objetivo faz parte da plataforma da atual Mesa Diretora da Assembléia Legislativa, que fixou a consolidação da legislação como item do plano dos trabalhos da Casa.

Seguindo essa orientação, a Secretaria Geral Parlamentar, por intermédio do DDI, fez levantamento de toda legislação tributária, uma vez que os pesquisadores da Casa já contavam com um levantamento prévio sobre a matéria, um estudo que, inclusive, foi impresso pela Gráfica da Assembléia e distribuído aos operadores do Direito que se interessaram pela publicação, segundo informou a diretora da Divisão de Pesquisa Jurídica, Silvia Soares Rogeri.

Concluída essa etapa de levantamentos das leis tributárias e da redação de um anteprojeto, o DDI deve avançar, a partir de agora, para o trabalho de consolidação da legislação sobre Meio Ambiente.



Tramitação

O Anteprojeto da Legislação Tributária do Estado de São Paulo encontra-se disponível no site da Assembléia Legislativa para consulta pública. Posteriormente, a Comissão de Finanças e Orçamento deverá transformá-lo em projeto de lei de sua autoria para, então, tramitar em conformidade com o Regimento Interno da Casa.

Segundo o presidente da Assembléia, deputado Sidney Beraldo, "a consolidação das leis é de extrema relevância para o fortalecimento do princípio da segurança jurídica. Um instrumento fundamental para aprimorar a própria atuação do Estado na conformação da cidadania. O processo de consolidação das leis deve ser um esforço permanente para que nosso ordenamento jurídico seja claro, eficiente e esteja ao alcance de todos os cidadãos".